“국가 정상화 첫 걸음은 지방분권적 국정체제 전환”
이는 학계에서‘지방행정의 달인’으로 불리우는 육동일<사진> 충남대학교 교수가 최근 <한국지방자치행정론>
책을 통해 이같이 밝혀 눈길을 끌고 있다.
<한국지방자치행정론>은 총 3편으로 구성되어 있는데 ▲제1편은 지방자치행정의 기초이론 ▲제2편은 지방자치행정의 제도 ▲제3편은 지방자치행정의 실제 운영을 담았다.
육 교수는 "이 책의 내용을 통해 지방자치와 분권이 더욱 촉진되기를 기대한다."면서 "국정운영의 틀이 중앙집권적 통제체제에서 지방분권적 협력체제로 바뀌고 그 속에서 지역발전과 주민들의 행복을 실현시킬 지방자치행정이 정립되기를 희망한다."고 말했다.
이어 육 교수는 "지난 1991년 지방의회의 부활로 지방자치가 우리 사회에 다시 실시된지 벌써 25년을 보내고 있다. 성년기를 맞이한 한국 지방자치는 지난 기간 적지않은 시행착오를 겪어 왔지만, 우리 사회 전반에 엄청난 변화를 가져왔다."면서 "무엇보다 다행스런 일은 지방자치의 실시로 나타난 성과가 크다는 사실이다. 그 중에서도 가장 큰 성과로 꼽을 수 있는 것이 바로 지역사회에 안정을 가져다 준 사실"이라고 밝혔다.
또한, 육 교수는 "지난 4반세기 동안, 한국 사회는 국내․외적 변화의 소용돌이 중심에 놓여 있었다. 경제적으로 IMF와 금융위기는 국민들 모두에게 큰 고통과 시련을 안겨준 바 있다. 북핵실험과 천안함 침몰 그리고 연평도 무력도발 및 휴전선 목함지뢰 사건들은 한반도에 안보위기를 초래해서 국민들을 불안하게 했다. 그런가 하면, 여․야간 정권교체 과정에서 나타난 대통령의 구속, 자살, 탄핵 사건 등은 정치적으로 우리 사회의 갈등과 대립을 심화시키기도 했다."면서 "정부의 관리시스템 그리고 이를 운영하는 관료들의 전문성과 능력은 이미 오래전부터 민간부문에 뒤지기 시작했다. 즉 집단지성으로 무장한 시민사회가 정부를 앞선 것이다. 그럼에도 관료들은 낡은 법과 제도 그리고 중앙통제적 운영방식을 통해 억지로 국민을 규제하고 통제해 왔기 때문에 급기야 최순실 국정농단 문제로 인한 현직 대통령의 탄핵까지 빚어지고 말았다."고 꼬집었다.
그는 "이러한 일련의 충격적인 사건속에서 국민들이 민주주의 정립과 진정한 개혁을 위해 분출한 에너지는 많은 비용을 수반하고 있는 가운데 우리에게 주는 교훈은 값지다. 그 중의 하나가 바로 지방자치의 필요성과 성과를 확인한 점이다. 즉, 이 중앙정국의 혼란과 위기속에서도 그나마 우리 사회가 안정을 유지하면서 진정한 민주주의를 지향하며 구태와 적폐척결의 의지와 분위기가 형성될 수 있는 것은 지방자치라는 토대가 있기 때문"이라며 "이제 국가가 정상을 찾고 국민들의 변화에 대한 간절한 소망이 실현되기 위해서는 더 늦기 전에 대한민국의 국정을 개조해야 한다. 무엇보다 중요한 일은 현 국정운영의 틀과 방식을 과감하게 바꾸는 일이다. 그것은 청와대 중심의 중앙권력을 입법부, 사법부와 함께 수평적으로 나누고, 중앙집권적 통제중심의 국정체제에서 경쟁과 협력중심의 지방분권적 국정체제로 과감히 전환하는 것이다. 그리고 그 운영방식은 투명과 공개, 소통과 협력중심이 되어야 한다. 그러려면 지방자치와 분권이 지역사회에 뿌리내리고 그 실행을 위한 지방자치행정이 제대로 정착해야 한다."고 주장했다.
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<서평> 육동일 저, 『한국지방자치행정론』, 충남대학교출판문화원, 2017.<한국지방자치행정론> 서평
“정치와 행정, 그리고 국민주권의 실현을 위하여”
심대평(지방자치발전위원회 위원장)
정치와 행정이 다르다는 것은 누구나가 다 안다. 그러나 정치와 행정의 차이에 대해서 세부적으로 설명하는 것은 쉽지 않다. 분명한 것은 행정은 정치와는 달리 ‘실천’을 기반으로 하는 것이고, 행정을 통해 국가와 정부 그리고 국민이 연계되어 있다는 것이다. 따라서 종종 행정을 통한 정책의 실현은 그 정부의 성패를 가름하는 척도가 되기도 한다.
2017년의 봄은 ‘국민주권’의 의미를 어느 때보다도 깊이 있게 숙고하는 시기로 우리에게 다가왔다. 비록 반론의 여지가 있기는 하겠지만, 불행하게도 국가적으로 발생하는 위기상황도 행정의 잘못으로 인한 정부의 무능과 직결되는 경우가 대부분이다. 그리고 그 잘못의 결과는 고스란히 국민에게 부담으로 작용하고 있다.
이런 의미에서 오래전부터 민간부분에 뒤지기 시작한 정부의 관리시스템, 즉 행정의 문제점을 직시하고 있는 육동일 교수의 인식은 우리에게 시사하는 것이 매우 크다고 할 것이다. 저자는 『한국지방자치행정론』에서 특히 행정, 그 중에서도 26년째를 맞고 있는 우리나라의 지방행정의 중대한 전환점을 맞아 반성과 함께 새로운 성찰을 요구하고 있다. 저자의 말 그대로 “민주성과 사회적 형평성을 기본이념으로 주민의 입장에서 주민의 관점을 통하여, 주민을 위하여 이루어지는 행정”은 우리 행정, 특히 국민의 주권과 권리를 그대로 실현할 수 있는 지방행정의 기본이 되어야 함은 분명하다.
육동일 교수의 『한국지방자치행정론』은 595쪽의 방대한 분량을 통해 지방자치의 이론과 제도, 그리고 운영과 실제의 내용을 담고 있다. 특히 이 책을 통해 저자는 지방분권적 협력체제를 통해 자치와 분권이 실현되고 촉진될 수 있는 방안을 행정을 담당하는 각 요소들을 통해 분석하고 있다. 어찌보면 이러한 내용의 실현을 통해 진정한 국민주권이 달성될 수 있다는 점에서 최근 우리사회의 문제점을 해결할 수 있는 돌파구를 제시할 수 있을 것이라는 생각이 든다. 교수생활 30주년을 맞은 저자의 『한국지방자치행정론』은 그래서 현 시기에 맞는 한번쯤은 필독해야하는 역작이라 생각된다.
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“지방자치를 남북문제와 지역 언론과 지방자치를 엮어서 확대시킨 점은 매우 흥미로워”
임 승 빈(명지대 행정학과 교수, 2017년 한국지방자치학회 회장)
사회과학 분야의 책을 쓴다는 것은 참으로 어렵다. 자신의 생각을 독자들에게 알기 쉽게 써야 하기 때문에 어렵다는 의미가 아니다. 사회의 제 현상을 분석의 대상으로 하는 사회과학자들은 본질과 현상의 차이점을 인식하면서 양자의 괴리를 끊임없이 좆아야 하며 과거와 달리 현상의 변화가 크다 못해 극심하기 때문에 저서가 출간될 쯤에 새 글이 아닌 구문이 되기 일상이기 때문이다.
특히 최근 우리나라 사회과학 분야에서 지방자치 분야만큼 격하게 변화하는 분야를 찾는다는 것은 쉽지 않을 것이다. 이러한 시점에 학계의 선배님이신 충남대 육동일교수님의 저서 “한국지방자치행정론”을 접하는 것은 기쁘기도 하지만 그 동안의 노고에 심심한 경의를 표하고 드린다.
지방자치는 중앙정부와 지방자치단체 사이의 수직적 권력분립과 중앙정부 또는 지방자치단체 각각에서 수평적 권력분립이 이루어진다. 우리의 경우 민주화 과정을 거치면서 수평적 권력분립에 관심을 갖고 제왕적 대통령제에 대한 경계를 게을리 하지 않았고, 현행 헌법에서 지방자치를 강조함으로써 그 이전보다 지방자치에 있어서도 괄목할만한 성과를 이뤄냈다. 이런 관점에서 육동일 교수님의 저서에서는 일관되게 지방분권을 당위론적으로 주장하기 보다는 지난 정부의 분권정책에 대한 평가를 함과 동시에 풍부한 국내외의 사례를 언급하고 분석 자료를 제시하면서 설득력 있게 제시하였다. 또한, 동 저서에서는 수직적 권력분립의 폐단을 극복하기 위하여 주민자치를 매우 강조하고 있으며 자치역량 강화를 위한 제 방안도 설득력 있게 제시하고 있다. 지방자치는 중앙의 권력을 쪼개서 권력의 집중을 방지하는 것을 의미하거나 단체장과 지방의회 간의 권력분립을 의미하는 것은 아니다. 무엇보다도 동 저서에서 강조하는 점은 지역사회 구성원 모두가 단순한 참여(participation)가 아닌 적극적 참여(engagement)가 중요하다는 것이다. 참으로 동의하는 바이다. 헌법과 지방자치법 상에서의 규정보다 실질적인 통제와 협업이 중요해진 현대 사회에 있어 각 기관 내에서 각자의 기능을 다함으로써 숙의민주주의가 이루어진다고 볼 때 자치역량이 중요한 것이지 중앙과 지방의 배분으로 끝나는 문제가 아니다. 이런 관점에서 육동일교수님이 지방자치를 남북문제와 지역 언론과 지방자치를 엮어서 확대시킨 점은 매우 흥미롭고 배울 점이 많은 저서이다.
우리나라 헌법에서 지방자치와 관련된 규정은 제117조와 제118조에 명시되어 있다. 특히, 제118조 2항에 따르면 “지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”고 명시하고 있다. 이는 지방의회 의원의 경우 선거로 선출함을 전제로 하고 있으나, 반면에 지방자치단체장의 선임방법에 대해서는 구체적으로 헌법상에서 규정하고 있지 않으므로 다양한 기관구성 형태를 가질 수 있는 가능성을 열어두고 있어 지방자치 단체장의 직선제를 폐지하고 기관통합형 구조를 도입하는데 있어 헌법상의 제약은 없다고 할 수 있다. 이와 같이 지방자치에서의 필수적 요건이며 헌법기관인 지방의회 문제는 사실 대부분의 저서에서는 단체장과 집행부에 비해서는 소홀히 다루고 있었다. 그러나 동 저서에서는 지방선거를 별도의 장으로까지 다루는 등의 비중을 많이 차지하고 있다는 점도 긍정적으로 평가할 수 있다.
이상 거론한 것들 이외에도 동 저서가 갖고 있는 많은 장점이 있지만 하나하나 언급하지 못한 것에 죄송함을 금치 못하며 이 책이 많은 독자층을 가지게 될 것이라고 확신하면서 졸문(拙文)으로 서평을 가름하고자 한다.