변성완 행정안전부 재정정책과장

주민참여는 지방정부의 의사결정 과정에 주민들이 참여하는 참여민주주의의 한 형태이다. 주민참여를 통해 지방정부는 주민이 진정으로 원하는 서비스를 공급할 수 있게 되고, 주민은 방관자나 단순한 행정객체가 아닌 행정주체로 거듭나게 된다. 이는 단지 수사학적 차원의 가치가 아니라 지방자치의 중요한 요소이며 행정목적 달성을 위해 반드시 필요한 것이다.

예산이라 함은 자치단체가 행하고자 하는 사업에 관한 의사결정이 집약된 것으로 요약할 수 있다. 따라서 예산 과정에서의 주민참여는 해당 지역의 주요 사업을 운영하고 미래를 설계하기 위한 의사결정 과정의 중심에 주민이 직접 참여하는 것으로 각종 주민참여 제도 중 핵심중에 핵심이라 할 수 있다.

주민참여예산제도(Participatory Budgeting)는 주민이 예산의 편성과정에 직접 참여해서 영향력을 할 수 있도록 하는 제도이다. 즉 그 동안 예산과정에서 소외되었던 주민을 핵심 이해관계자 내지 활동 주체로서 인정함으로써 공공자원의 배분과 활용에 새로운 협력체계를 구축하는 중요한 의미를 지닌다. 이러한 주민참여예산제도는 1989년 브라질 포르트 알레그레(Porto Alegre)시에서 창시된 이후 남미, 유럽 등 전세계에서 괄목할만한 발전을 이루어 왔다. 정부 재정활동의 과정과 성과에 대한 국(주)민의 불신, 정부실패(government failure)와 공공부문의 비효율성, 재정 투명성(fiscal transparency) 부족, 집행부의 예산편성기능 독점에 따른 부작용에 대한 사회의 불만과 개혁의지가 주민참여 예산제도의 도입을 가능하게 했던 원동력이었다.

우리나라의 주민참여예산은 2003년 7월 당시 행정자치부가 ‘지방예산편성지침’(행정안전부 훈령)을 각 자치단체에 시달하면서 주민참여예산제도를 권장한 것이 그 단초로 볼수 있다. 이후 2005년 8월에는「지방재정법」에 예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 법적근거를 마련하였으며 2006년에는 ‘주민참여예산제 표준 조례안’을 자치단체에 시달함으로써 본격적인 제도운영이 시작되게 되었다. 이후 자치단체별 자율적으로 간헐적으로 시행되던 주민참여 예산제도는 2011년 3월「지방재정법」개정으로 주민참여예산제 시행을 의무화함으로써 또 하나의 획기적인 전기를 마련하게 되었다.

주민참여예산제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 무엇보다도 예산편성 권한을 보유하고 있는 자치단체장의 마인드 변화가 중요하다. 다시 말해서 자치단체장들이 예산편성 권한의 일정 부분을 진정으로 주민과 공유하려는 전향적이고 적극적인 마인드를 가져야 한다는 것이다. 의사결정과 관련한 기득권을 포기하는 용기가 필요하다. 그리고 지방정부와 의회, 그리고 주민간의 끊임없는 대화와 정보공유가 요구된다. 자치단체는 지속적으로 재정정보 공개의 적시성과 충실성을 확보하는 동시에 주민이 쉽게 접할 수 있고 이해하기 쉬운 방식으로 제공하여야 한다. 또한 주민의 눈높이에 맞출 수 있도록 예산정보의 내용, 표현방법 등을 부단히 개선하는 한편 예산학교 등 공교육 프로그램을 적극적으로 추진하는 노력이 필요하다.

아울러, 지방의 자주재원 확충을 위한 노력도 병행되어야 한다. 열악한 지방재정 하에서는 주민참여 예산제를 왜 시행해야 하는가에 대한 의문을 갖게 된다. 우리 지방자치단체는 중앙 재원에 대한 의존도가 높아 국가보조사업에 대한 매칭경비와 법정 의무적 경비, 계속비 사업 등에 소요되는 재원을 제외하고 자율적으로 편성할 수 있는 재원의 비율이 매우 낮으며, 이는 주민 참여 범위와 수준을 심각하게 제한할 수 있다. 주민의 자발적이고 헌신적인 참여를 위해서는 참여에 따른 효능감을 제고시켜야 하고 이는 결국 자주재원의 확충을 통한 지방재정의 자율성 제고로 해결해야 한다.

주민참여예산제도는 발전의 잠재력이 큰 제도임에 틀림없다. 불요불급사업에 대한 지출을 차단하여 재정을 튼튼하게 만들고, 지역 주민들의 역량과 정치적 효능감을 제고하는 한편, 자발적인 의사결정으로 최적의 서비스 제공을 가능케 하는 지방자치의 정수이다. 하지만 제도 도입의 초입에 있는 우리나라의 경우 극복해야할 과제와 제약조건들이 적지 않은 것도 사실이다. 따라서 주민참여예산제도의 성공적 정착을 위해서는 운영하는 자치단체와 주민 모두 부단히 노력하여야 한다.